房地产税演变全球趋势体制下房产税收入难上升

oe1vy0

房地产税演变的全球趋势
李旭红
[ 房地产税作为一种税基流动性低的税种，目前仍然是世界上许多国家征收的税种。OECD 的绝大多数成员都征收房地产税。在其 36 个成员中，开征房地产税的国家有 33 个，包括美英法德日等发达国家，占 90% 以上。而新兴经济体国家及经济转型国家大多数也在征收房地产税。所以，在世界范围内，征收房地产税是一个比较普遍的现象。 ]
[ 由于房地产有很强的地域属性，因此世界各国的房地产税收绝大多数属于地方政府财政收入，在征收房地产税的 33 个 OECD 成员当中，共征收各种房地产税 54 种，其中收入属于地方政府的房地产税有 49 种。 ]
[ 爱尔兰对逾期未付的房地产税收取 8% 的利息；逾期申报的，加收相当于当年个人所得税税负 10% 以下的附加费。 ]
全球化的发展对世界各国的税制结构提出了新的挑战。在包容性增长的目标下，各国税制也在不断地优化和追求更高的增长。经合组织（OECD）成员及多个国家的发展经验表明，以所得税为主的税制与低经济增长之间具有一定的联系，因此，在税制改革中开始关注对于财产或消费等流动性小税基征税的模式，以此增加税制的弹性，并更好地应对全球化的挑战。
对流动性低的税基课税
OECD 的研究进一步指出，在全球化及快速变革的经济环境下，重塑税制已经成为各国制定政策的优先选择。直接税对于低收入人群的征税会对就业、劳动力市场的活跃度以及技能的发展产生抑制效应。而对高收入人群的征税又将对企业家精神及低风险偏好产生扭曲效应，并因此而加剧高收入人群的流动性以及收入转移的多变性。相反，流动性低的税基会减少扭曲效应，并更有利于经济增长。
但是，税制结构调整转向对流动性低的税基征税也会产生一定的问题，例如公平与效率之间的权衡，因为过度依赖对流动性低的税基征税会减少税制整体的累进性。这个问题对于发展中国家及新兴经济体而言是较大的挑战，因为这些国家会较为依赖于直接税。因此，就世界而言，目前一个主要的问题是在税制的设计中如何能够实现既将其转向对不动产、消费课税等流动性低的税基课税，又不产生抑制公平的负面后果。
因此，在税制设计的过程中，不应仅仅关注某一税种的累进性，而应关注整体税制的累进性。例如，对不动产的征税也能够提高整体的税制累进性。这意味着将会有多种方式去实现一个既定水平的收入再分配的累进性。从执行层面去看，OECD 成员中，财产税在税收总收入中的占比仍然较低，各国之间的差异仍然较大，因此，对于不动产的税制改革还有较大的空间。
房地产税作为周期性税收具有一定的稳定性
房地产税作为一种税基流动性低的税种，目前仍然是世界上许多国家征收的税种。OECD 的绝大多数成员都征收房地产税。在其 36 个成员中，开征房地产税的国家有 33 个，包括美英法德日等发达国家，占 90% 以上。而新兴经济体国家及经济转型国家大多数也在征收房地产税。所以，在世界范围内，征收房地产税是一个比较普遍的现象。
由于房地产有很强的地域属性，因此世界各国的房地产税收绝大多数属于地方政府财政收入，在征收房地产税的 33 个 OECD 成员当中，共征收各种房地产税 54 种，其中收入属于地方政府的房地产税有 49 种。在征收房地产税的金砖国家和部分发展中国家中，所征收的房产税绝大多数也属于地方政府的收入。
房产税作为周期性的税收具有稳定性的优点，一方面是其与经济的波动关联度不大；另一方面由于税基的不可移动，避税行为较少。同时，因为高收入人群拥有较多的房产，所以房产税还具有调节收入分配的作用。但是，即使房产税具有以上的优点，其收入占比依然不高。近年来，OECD 成员的财产税收入占税收总收入的比重有超过半数的成员已经下降至 5% 以下。
财政分权的体制下房产税收入难以上升
房产税收入减少有多种原因，在财政分权的体制下，也会影响财产税保持一个较低的收入占比。由于财产税主要由地方政府征收，这意味着其只能筹集到较少的收入，但是在征收成本上却较高，尤其是要面对地区间的税收竞争。因此，不少国家想通过税制改革及财政收入分配的重新安排，来提高财产税比重，并使之成为地方税收的重要来源。
由于房地产税的征收管理难度较大，因此为了降低征管成本，提高纳税人的遵从度，世界各国均采取了一定的措施。有些国家允许分多次缴纳税款，以减轻纳税人的负担。例如，法国的房产税允许纳税人按月缴纳税款；英国的房产税允许税款每年分 2 次缴纳；保加利亚的房地产税允许纳税人将税款平均分成 2 份，分 2 次缴纳。有些国家对一次性缴纳税款给予了一定的优惠。例如，保加利亚的房地产税规定，如果纳税人在每年 4 月 30 日之前一次性足额缴纳税款，可以享受应纳税额 5% 的减免。
除了给予优惠或分次缴纳降低纳税人负担以外，为了加强征收管理，一些国家还出台了相应的惩处规定。例如，爱尔兰对逾期未付的房地产税收取 8% 的利息；逾期申报的，加收相当于当年个人所得税税负 10% 以下的附加费。虽然房产税的收入规模并不大，但是征收管理的成本较高，因此加强征收管理才能落实征税。
房地产税税种呈整合趋势
近年来，征收房地产税的部分国家对已开征税种进行整合，包括对现有税种的征税范围变化，合并部分税种以及取消不合理的房地产税税种。
在征收房地产税的 33 个 OECD 成员当中，房地产税税种由 56 种减少至 53 种。例如，斯洛文尼亚取消了财产税，现对自然人和法人征收土地税和房产税。爱尔兰取消了财产税，目前对个人仅征收房地产税。意大利取消对个人拥有的海外房产财产税的征收，目前对个人仅征收市政税。法国表示，住宅税将逐步淘汰，2018 年的 " 金融法 " 对纳税人的主要住所实行了减税，2018 年折扣为 30%，2019 年折扣为 60%，2020 年折扣为 100%，从而实现全额免税。希腊从 2014 年 1 月 1 日起，引入新的不动产所有权税以取代国家房地产税。匈牙利将房产税更名为建筑税，不动产上的广告牌也纳入征税范围。在征收房地产税的部分金砖国家或发展中国家也对房产税进行整合，例如印度从单独的房产税变更为同时征收土地税、房产税和净财富税。但是，一些征收房地产税的经济转型国家的税种数量没有发生变化，只是扩大了纳税人范围，例如阿塞拜疆新增了实际使用人作为纳税人。
个人主要居所获得一定的税收优惠
为了实现一定的公平目标，世界上征收房地产税的国家，其税收优惠政策的形式多样，但是，一般对于个人或个人的主要居所给予一定的税收优惠。
有的国家规定纳税人的主要住所免税。例如，澳大利亚的土地税、意大利的市政税、葡萄牙的城市房地产税，对纳税人的主要住所免税，保加利亚对个人的主要居所减免税负 50%。
有的国家直接规定房产税的免税额。例如，法国净财富税的免税额为 130 万欧元；希腊国家房地产税的免税额为 30 万欧元；挪威国家净财富税的免税额为 148 万挪威克朗；瑞士房地产税的免税额单身最高至 12.5 万瑞士法郎，家庭的免税额翻倍。
有的国家按照纳税人家庭年收入确定税率。比如格鲁吉亚对家庭年收入低于 4 万格鲁吉亚拉里的，免征房地产税；年收入在 4 万 ~10 万拉里的，税率为 0.05%~0.2%；年收入超过 10 万拉里的，税率为 0.8%~1%。
有的国家对特定人群有税收优惠，主要包括残疾人、老人、低收入人群等。例如，捷克房产税对残疾人拥有和使用的住宅免税；法国居民税对低收入人群实行一定的减免税政策；爱尔兰房地产税对永久丧失行为能力的个人占用的某些财产免税；斯洛伐克对老年人或伤残人士所有的房屋免征土地税和房产税。
还有一些国家按照家庭抚养的儿童的数量，给予一定的税收优惠。例如，瑞士房地产税规定，家庭每抚养 1 个儿童最高享受 10 万瑞士法郎的免税额。立陶宛房地产税规定，对于有三岁以上未满十八周岁子女的家庭、未满十八周岁的残疾儿童或有需要长期照顾的残疾子女的，免税额增加百分之三十。因此，从世界各国的发展趋势看，从社会公平的角度看，即使这些国家征收了房地产税，也需要照顾到个人或其家庭的税收负担，给予一定的税收优惠。
总而言之，世界经济的融合及科技进步均对各国的税制改革提出了更大的挑战。一方面实质性地提升了人们生活的质量，减少新兴经济体的贫困；另一方面又加剧了经济结构、就业方式、收入分配的改变及调整。而税基的国际流动性及多变性问题更为显著。因此，税制改革的目标必须追求公平与效率之间的平衡，在包容性增长的目标下，整体税制的收入分配累进性调节将成为主流。
（作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授）
来源：第一财经